|
human and environment
環境アセスメントにおける参加の現状と課題
（「環境と公害」27巻１号33頁以下）
- 環境法・環境政策 - 大久保 規子
- 最近の環境政策においては、環境パートナーシップの構築に向けたさまざまな試みがなされている。環境パートナーシップとは、行政、環境ＮＧＯ、事業者、住民等、立場の異なるさまざまな主体が、相互に働きかけ、共通の認識を作り、連携・協働して、環境問題に取り組むことをいう。環境基本法においても、あらゆる主体の公平な役割分担の必要性が明記され、また、環境基本計画においては、「公平な役割分担の下でのすべての主体の参加の実現」が、長期目標の１つとして位置づけられている。
環境アセスメント（環境影響評価）は、環境に関心を有する者の参加（以下「参加」という）により、事業活動における環境負荷を可能な限り削減することとともに、住民と事業者等の合意形成を促進し、紛争の回避および解決を導くという機能を有しており、環境パートナーシップの具体的仕組みの１つとして位置づけることができる。言い換えれば、参加は、代替案の検討と並んで、環境アセスメントの核心を成すとも言われる。それ故、今回の環境影響評価法の策定に当たっても、参加のあり方が重要な争点の１つとなった。
本稿は、環境アセスメントと参加をめぐる議論状況を整理し、環境影響評価法の到達点と課題を示すことを目的とする。以下、「参加制度の現状」、「環境影響評価法の概要」、「評価と課題」の順に論ずることとする。
- (1)日本の参加制度
1984年の閣議決定に基づく環境アセスメント（以下「閣議アセス」という）では、参加の目的は、事業そのものの賛否を問うことではなく、生活体験に基づく地域の環境情報や環境影響に係る懸念等について意見を聞くことにより、公害防止等に配慮し、関係住民の理解を深めることであると言われてきた。具体的には、事業者は、準備書を公告・縦覧したうえ、関係地域内で説明会を開催し、住民による意見提出等の後、環境影響評価書を作成し、公告・縦覧することとされている。すなわち、参加の機会は、準備書に対して書面による意見提出が１回認められているのみであり、意見提出者の範囲も関係地域内に住所を有する住民に限定されている。
これに対し、条例または要綱に基づく地方公共団体の環境アセスメント（以下「自治体アセス」という）は、閣議アセスに比べて参加を強化している例が少なくない(1)。
第１に、参加の時期について、例えば、埼玉県は、条例により調査計画書への意見提出を関係住民等に認め、準備書作成より早い段階（スコーピング段階）で参加の機会を設けている。
第２に、参加者の範囲については、神奈川県、滋賀県等が、意見提出者の範囲を限定せず、誰でも意見を提出することができるものとしている。
第３に、参加の方法については、準備書に対する意見書の提出以外に、対面での参加の機会（公聴会の開催）を認める例がある。このうち、例えば、埼玉県および東京都は、条例により公聴会の開催を義務づけている。
第４に、意見書提出後の参加については、例えば、東京都および神奈川県が、条例により、意見書に対する事業者の見解書について、評価書の審査前に再意見の提出を認めている。
第５に、環境影響評価の審査に際し、川崎市では、市民、学識経験者等から成る環境影響評価審議会が市長の諮問に応じ意見を述べることができることとされ、審議会委員は、環境ＮＧＯ、町内会連合会等からも選出されている。
- (2)諸外国の参加制度
国際的な動向について見ると、環境アセスメント関連法を有するほとんどの国で、次のような参加制度が設けられている(2)。
第１に、遅くとも閣議アセスにいう準備書作成時に相当する段階（以下「準備書相当段階」という）では意見提出の機会が認められており、その際、意見提出者の範囲を限定しない国が多い（例えば、アメリカ、イギリス）。
第２に、参加の時期については、アメリカ、オランダ、カナダ等が、準備書相当段階前に、参加の機会を設けている。例えば、カナダでは、主務官庁が適当であると考える場合等に、公衆への告知を行い、スクリーニング報告書等にコメントを求めることとしている。また、オランダでは、スコーピング・ガイドライン作成の際、配慮すべき環境要素、代替案等について公衆に意見を求めることとされている。
第３に、周知の方法等については、地方紙または全国紙への掲載を挙げている例があるほか（イタリア、オランダ等）、アメリカでは、特定の場合に、関心を有すると思われる団体に個別通知を行うこととされている。
第４に、公聴会の開催を常に義務づけている国は少ないが、多くの国が（アメリカ、韓国等）、一定の要件を満たす場合には公聴会を開催しなければならないとしている(3)。また、フランスでは、公聴会が開催されない場合には、住民の要請により協議が行われる。
第５に、いくつかの国では、準備書に対する意見書の提出後にも、再度参加の機会を認めている。特に、カナダでは、公衆の関心が高い場合等には公開審査（調停または委員会審査）が行われる。このうち調停においては、関係者の協議に基づき環境大臣が指名する独立の調停人の下で、住民と事業者等の関係者により、環境保全対策等に関する合意形成が図られている。
第６に、評価書の審査に関し、例えば、インドネシアでは、州および中央の環境影響調査委員会へのＮＧＯの参加が認められている。
第７に、参加の促進措置として、例えば、カナダでは、①評価書等の関連文書・情報を公開する公開登録台帳が設置され、②参加を促進するための基金が創設されている。
- (1)法策定過程における議論状況
閣議アセスについては、①参加の位置づけが弱い、②参加の時期が遅すぎる、③参加者の範囲が狭い、④参加の機会が少ない、⑤情報公開が不十分である（わかりやすさの確保と同時に、付属資料等による専門的情報の十分な提供および個別データの出所の明示が必要）、⑥意見書がどのように評価書の審査および事業免許等に反映されるのかが定かでない、などの問題点が指摘されていた。
そのため、新しい参加のあり方をめぐっては、①従来通り、環境情報形成への参加にとどめるべきであるとする考え方と、②参加を環境権の手続的保障として捉え、行政の決定過程への参加権を認めるべきである、という基本的な考え方の相違があった。また、具体的な参加の仕組みについては、①より早い段階（準備書作成前）の参加を認めるか、②参加の機会を何回設けるか、③参加者の地域限定を設けるか、④書面による参加に限定するか、対面での参加の機会（例えば、公聴会の開催）を認めるか、⑤準備書等に関する公告・縦覧の主体、内容、方法および期間、⑥説明会等の適切な日時、場所をどう確保するか、⑦参加手続の瑕疵の是正を図る争訟制度のあり方、⑧参加の支援制度（情報センターの設立、資金援助等）などが議論されてきた(4)。
例えば、日本弁護士連合会（以下「日弁連」という）の意見書「環境影響評価法の制定に向けて」（1996年）は、参加を環境権の具体化としても位置づけ、極めて広範かつ詳細な参加の仕組みを提案している。すなわち、第１に、環境アセスメントの各段階で、参加の機会を設けるべきであるとする。具体的には、①環境アセスメント実施の申立て（スクリーニング段階）、②スコーピング段階での説明会の開催請求、意見書の提出、③準備書段階での説明会の開催、意見書の提出および公聴会の開催、④審査会の設置を前提にした審査会委員の推薦権（評価書の審査段階）、⑤審査会に対する是正意見の申し出（事後審査段階）、等を認めるべきであるとしている。第２に、事業免許等自体に対する争訟とは別個に、環境アセスメントの最初（スクリーニングにより環境アセスメントを免除された場合）と最後の段階（環境庁長官等の許可制度を設定）では、環境アセスメントの瑕疵を理由として、誰でもが行政上の不服申立ておよび取消訴訟を提起できるようにすべきであるとしている。第３に、住民による自主的調査を支援するため、環境影響評価情報センターの設置、調査費用の援助等を盛り込んでいる。
これに対し、①参加の目的は参加者の有する情報を事業者が入手するところにあるが、それは準備書への意見提出によって可能であるから、参加機会を拡大する必要はない、②意見提出者の地域限定を撤廃すると意見書の件数が増え、事業者に過大な負担を課することになる、④事業者と住民の紛争処理は、環境アセスメントとは別個の手続で行うべきである、⑤参加機会の拡大は訴訟の増加につながる等、参加の強化に対する慎重論もあった。
このような状況の中で、中央環境審議会（中環審）は、関係省庁、経済団体、環境ＮＧＯ等から、直接意見を聴取するとともに、全国６ヶ所でのヒアリング、電子メール等により、一般意見の収集を行った。その結果、中環審答申「今後の環境影響評価制度の在り方について」（1997年２月10日）の中では、以下のような住民参加のあり方が示されている。
第１に、参加は、「事業に係る意思決定に反映させるべき環境情報の形成」への参加として位置づけるべきである。第２に、より早い段階で幅広く有益な環境情報を収集・形成する観点から、スコーピング手続においても意見提出の機会を設けるとともに、意見提出者の地域限定を撤廃すべきである。第３に、具体的手続については、スコーピング手続における事業者の提出文書および準備書の公告・縦覧並びに準備書の説明会により適切な周知を行うことが必要であり、その際、①周知について地方公共団体の協力を可能とすること、②説明会におけるわかりやすい説明に努めることが適当であるとされている。
(2)環境影響評価法の概要
1997年６月９日に成立した環境影響評価法には、基本的に中環審答申の内容がすべて盛り込まれた。法における参加関連規定の概要は、以下の通りである。
第１に、環境アセスメントの方法書段階（スコーピング段階）において、事業者は、環境影響評価の項目並びに調査、予測および評価の手法について意見を求めるため、方法書を作成した旨等を公告し、対象事業に係る環境影響を受ける範囲であると認められる地域において、方法書を１月間縦覧に供しなければならない（第７条）。また、方法書について環境保全の見地からの意見を有する者は、縦覧期間およびその後２週間、事業者に対し、意見書を提出することができる（第８条）。なお、環境庁長官は、スコーピングの指針に関する基本的事項を定めて公表するものとされている（第13条）。
第２に、準備書段階において、事業者は、準備書を作成した旨等を公告し、関係地域内において、準備書および要約書を１月間縦覧に供し（第16条）、この縦覧期間内に、関係地域内において説明会を開催しなければならない（第17条。ただし、事業者の責めに帰することができない理由による説明会の不開催を除く）。その際、事業者は、説明会の日時および場所を定めるに当たり、関係都道府県知事の意見を聴くことができる（第17条）。また、方法書の場合と同様に、環境保全の見地からの意見を有する者は、当該縦覧期間およびその後２週間、事業者に対し、意見書を提出することができる（第18条）。
第３に、事業者は、当該地域を管轄する都道府県知事および市町村長に対し、方法書および準備書に係る意見の概要を記載した書類を送付しなければならず（第９条・第19条）、都道府県知事は、方法書および準備書についての意見を事業者に対し述べる際、当該市町村長の意見を勘案するとともに、意見の概要に記載された意見に配意するものとされている（第10条・第20条）。
第４に、評価書段階以降においては、事業者は、評価書を作成した旨等を公告し、関係地域内において、評価書および要約書等を１月間縦覧に供しなければならないとされている（第27条）。
- (1)環境影響評価法の到達点
今回成立した環境影響評価法に対しては、閣議アセスよりも参加機会を拡大し、参加手続を明確化した点および法策定過程において、広く意見の聴取に努めた点において、一定の評価がなされている。
具体的には、まず、スコーピング段階での参加が認められたことにより、より早い段階での参加が可能となり、意見書提出の機会も２回に増えた。また、意見提出者の範囲については、地域限定が撤廃され、誰でもが意見を言うことができるようになった。さらに、具体的な参加手続に関しては、①説明会の日時・場所を適切に設定するため、住民により近い立場にある地方公共団体の意見を聴くことができるようにしたこと、②公告・縦覧の際、要約書の添付を義務づけたこと等により、わかりやすさに配慮したこと、③知事が意見を述べる際、市町村長の意見を勘案するとともに意見書の意見に配意する旨を定め、間接的に参加の実効性を確保しようとしたことなどが注目される。
しかしながら、今回の法には、①スクリーニング段階や意見書提出後の参加が認められていない、②準備書等の公告・縦覧や説明会の開催主体が事業者とされており、公正らしさに欠ける、③公聴会の開催が定められていない（1983年に廃案になった旧法では、特定の場合に公聴会を開催することができる旨の規定が置かれていた）、④情報公開がなお不十分（住民に情報開示請求権が認められていない等）、⑤参加の支援制度が設けられていない、等の批判が予想される。以下、特に参加の位置づけおよび環境アセスメントと行政訴訟の関係について検討する。
(2)決定参加の必要性
今回の法は、中環審の答申に表れているように、参加の意義を環境情報形成への寄与として捉えていると解される。しかし、環境権の手続的保障および日本における環境パートナーシップのあり方という観点から、このことが適切であるかは疑問である。環境パートナーシップが重視されるようになったのは、環境問題は不特定多数の人に影響を及ぼすとともに、その解決には、あらゆる主体の自発的な取り組みと相互の協働が必要であるという認識が高まってきたためであると考えられる。このような認識は、例えば、ドイツでは、協働原則（Kooperatiｰonsprinzip）として、環境法の基本原則にまで高められている。その際、協働原則とは、単なる環境情報形成参加を意味するのではなく、あらゆる関係主体が環境政策上の意思形成過程へ早期に参加する必要性のあることを意味するものであると考えられている(5)。
もっとも、今回の法では、住民参加の意義を環境情報形成への寄与と位置づけたが故に、意見提出者の地域限定の撤廃を盛り込むことができたと考えられる。また、このように住民参加の意義を環境情報形成への寄与と位置づける考え方の背景には、決定参加は環境アセスメントの問題ではなく、別個の枠組み（行政手続法）の中で扱うべき問題であり、決定参加的機能を環境アセスメントに求めるのは過大な期待であるとの考え方が潜んでいると思われる。
しかし、情報参加と決定参加は相互に排斥し合うものではなく、両者は本来密接に結びついている。例えば、カナダでは、環境アセスメントの中で環境保全対策等に関する調停の可能性が認められているほか、ドイツでは環境アセスメントが事業に係る許認可手続の中に組み込まれている。また、環境アセスメントにおける参加を環境情報形成への寄与と位置づけている国の中には、別途、行政の決定過程への参加を認めている例が少なくない。
客観的な環境アセスメントのためには情報参加に限定すべきであるとの見解も理解できないではないが、参加を環境情報形成参加として位置づけるのであれば、①代替案の検討を明示し、②行政手続法等において、別途、事業免許等付与手続に係る参加規定を設けるべきである。しかしながら、今回の法では代替案の検討が義務づけられていない。また、行政手続法においては、事業者に関してすら、事業免許等の付与に係る聴聞手続が定められておらず、公聴会の開催も義務づけられていない。このような状況においては、少なくとも、環境アセスメント制度の中で、第三者による公聴会の開催を義務づけるべきであったと考えられる。
(3)手続の瑕疵と行政訴訟
参加の公正らしさの確保と紛争の回避は、本来、参加手続の瑕疵の是正手段が保障されてはじめて可能になると考えられる。そのためには、参加手続の瑕疵に関し司法的コントロールを確保することが有効であるが、法では、参加手続の瑕疵と行政訴訟の関係は、必ずしも明かではない。環境アセスメントの過程には行政処分が介在することがあり得ないと解する立場から見れば、参加手続の瑕疵は事業免許等の取消訴訟において争うことになろう。法第33条によれば、事業免許等を行う者は、事業免許等の審査に際し、評価書の記載事項等に基づいて、当該事業につき、環境保全についての適正な配慮がなされるものであるかどうかを審査しなければならない。その際、一定の基準に該当する場合には事業免許等を行うものとする旨の法律の規定に係る事業免許等であっても、政令で定めるものについては、当該基準に関する審査と環境保全に関する審査の結果を併せて判断するものとされている。
しかし、参加を環境情報形成参加として捉える限り、意見提出者の地域限定が撤廃され、また、環境アセスメントの結果を事業免許等に反映させる仕組みが作られたことにより、どの程度まで原告適格が拡大されるのか、必ずしも定かではない。また、環境アセスメントの結果が単に事業免許等の要配慮事項の１つとして解釈運用されかねないおそれもあることから、参加手続の瑕疵がどの程度、事業免許等の違法原因となるのかも明確ではない。
それ故、参加手続の瑕疵の是正に係る訴訟を容易にするため、何らかの立法的措置の必要性を検討すべきであると考えられる。
１つの方法としては、日弁連の意見書のように、環境アセスメント過程における特定の行政行動を行政行為として構成し、これに対しては誰でもが行政上の不服申立ておよび取消訴訟を提起できる旨を定めることが考えられる。
また、別の方法として、環境利益の代理人（例えば、環境ＮＧＯ）を特定し、利害関係人による事業免許等の取消訴訟とは別に、この者に代表訴訟の出訴資格を認めるということも考えられる。
最近、日本では、環境ＮＧＯの活動を支援するため、地球環境基金による資金援助、パートナーシッププラザの設置などが行われている。また、非営利組織（ＮＰＯ）の法人格取得を容易にすることを柱とする「市民活動促進法」（いわゆるＮＰＯ法）も、今国会に提出された。しかし、法律に基づく環境ＮＧＯの参加制度は未だ存在しない。
これに対し、例えばドイツでは、連邦自然保護法により、承認を受けた環境団体に環境行政への特別の参加権が付与され、いくつかの州では団体訴訟が認められている。また、タイでは、法律により環境ＮＧＯの登録制度が導入され、登録環境ＮＧＯに情報提供、基金による融資が行われるとともに、国家環境委員会委員の推薦権等が付与されている。
日本でも、かつて団体訴訟をめぐり活発な議論がなされたことがあるが、最近は本格的な研究がほとんどなされていない。しかし、専門家として、また、環境利益および将来世代の代理人としての環境ＮＧＯの役割が次第に重視されてきている今日、団体訴訟の導入も含め、環境ＮＧＯの参加のあり方をもう一度検討してもよい時期にきているのではあるまいか。
- 以上のように、今回の法は、２段階の参加（スコーピング段階と準備書段階）を認め、参加者の地域限定を撤廃したことなどにより、閣議アセスと比較すれば、参加機会を拡大し、参加手続を明確化した。反面、日本は、ＯＥＣＤ加盟国中、環境アセスメントを法制化した最後の国であるにもかかわらず、今回の法には、国際的にみても、自治体アセスと比較しても、これまでの枠組みを超える先駆的な参加制度を構築しようとする姿勢は認められない。
環境影響評価法の附則には10年後の見直し規定が設けられているが、公正な環境パートナーシップの構築に向け、決定参加の導入、新たな争訟制度の創設を含めた環境アセスメント制度の検討が切に望まれる。
（おおくぼ のりこ）
注
- 自治体アセスの現状については、例えば、淡路剛久「自治体における環境影響評価制度への取組みと法制化」ｼﾞｭﾘｽﾄ1083号（1996）46頁以下、環境庁企画調整局編・環境影響評価制度の現状と課題についてー環境影響評価制度総合研究会報告書ー（大蔵省印刷局・1996）、環境庁企画調整局・日本の環境アセスメント（ぎょうせい・1996）参照。
- 諸外国の環境アセスメントの現状については、例えば、環境庁環境アセスメント研究会監修=（財）地球・人間環境フォーラム編・世界の環境アセスメント（ぎょうせい・1996）参照。
- 例えば、韓国では、30人以上の関係地域住民から要求があった場合等に環境影響評価書案に関する公聴会を開催することとされている。
- これまでの議論状況については、例えば、淡路剛久「環境影響評価法の総括的検討」公害研究10巻1号（1980）2頁以下、磯野弥生「環境アセスメントと住民参加」都市問題77巻３号（1986）29頁以下、大塚直「わが国における環境影響評価の制度設計について」ｼﾞｭﾘｽﾄ1083号（1996）38頁以下、原科幸彦「環境アセスメントの今後のあり方」環境情報科学25巻４号（1996）34頁以下参照。
- ドイツの協働原則については、拙稿「ドイツ環境法における協働原則－環境ＮＧＯの政策関与形式－」群馬大学社会情報学部研究論集第３号（1997）89頁以下参照。また、日本でも、例えば滋賀県では、条例により、学識経験者等から成る環境自治委員会が設置され、県民が同委員会に対し知事等の施策について審査の申立てを行うことができる旨を定めていることが注目される。
|